Hvem rydder opp når staten taper i Høyesterett? Det Grunnloven sier — og ikke sier

Når landets øverste domstol har sagt sitt, skulle man tro saken var over. Som oftest er den det: staten retter seg etter Høyesterett. Men noen ganger er en dom bare begynnelsen på et nytt spørsmål — hvem skal nå gjøre noe med det domstolen har slått fast? Og hva sier egentlig Grunnloven om plikten til å følge opp?

Det korte svaret er overraskende: det finnes ingen paragraf i Grunnloven som sier rett ut at en høyesterettsdom «skal følges opp». Plikten ligger et annet sted — i samspillet mellom noen få bestemmelser og selve grunnpilaren i statsstyret.

Det Grunnloven faktisk sier

Tre bestemmelser er sentrale:

§ 88 slår fast at «Høyesterett dømmer i siste instans».¹ Dommen er endelig. Den kan ikke ankes, og verken regjering eller storting kan overprøve den. I den konkrete saken er resultatet bindende — staten kan ikke sette det til side.

§ 89 grunnlovfestet i 2015 domstolenes prøvingsrett: «I saker som reises for domstolene, har domstolene rett og plikt til å prøve om det strider mot Grunnloven å anvende en lovbestemmelse, og om det strider mot Grunnloven eller landets lover å anvende andre beslutninger truffet under utøving av offentlig myndighet.»¹ Domstolene har altså både rett og plikt til å sette til side lover og vedtak som bryter Grunnloven.

§ 92 er den som peker mot oppfølgingsplikten: «Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter.»¹ Å «sikre» er mer enn å «respektere»: det krever at staten aktivt stanser og reparerer et brudd — ikke bare erkjenner at det finnes.

Forskjellen på å adlyde en dom og å følge den opp

Her ligger nøkkelen til hele spørsmålet. To ting blandes ofte sammen:

1. Å adlyde dommen i den konkrete saken. Dette er staten nesten alltid lojal mot. Når Høyesterett kjenner et vedtak ugyldig, faller rettsgrunnlaget bort. Det norske rettssystemet har sterk tradisjon for at staten bøyer seg.

2. Å følge opp — å faktisk stanse og reparere et pågående brudd. Det er her det kan svikte. En dom forteller hva som er ulovlig; den bygger ikke alltid av seg selv det nye, lovlige vedtaket som må komme i stedet. Den jobben tilhører den utøvende makten.

Grunnloven sier altså at dommen gjelder (§ 88), og at staten skal sikre rettighetene (§ 92) — men den sier ingenting om tempo. Det er nettopp i dette gapet en dom kan bli stående uoppfylt.

Hvem har ansvaret når bruddet oppstår?

Arbeidsdelingen er klar i prinsippet:

• Domstolene fastslår at det foreligger et brudd. Der stopper deres rolle — de styrer ikke landet.
• Den utøvende makten — regjeringen, og konkret det ansvarlige departementet — må rette det opp: fatte et nytt og lovlig vedtak, eller stanse tiltaket.
• Stortinget kommer inn dersom selve loven må endres, og kan dessuten kreve regjeringen til ansvar politisk.

Det avgjørende, og ofte oversette, poenget er dette: det er «staten» som er bundet — ikke et bestemt parti eller en bestemt regjering. Staten er ett sammenhengende rettssubjekt. Et regjeringsskifte sletter ikke forpliktelsene; den som overtar nøklene, overtar også regningene. En ny regjering arver dermed plikten til å rydde opp i brudd som ble skapt lenge før den selv tiltrådte.

Arven: Fosen gikk gjennom flere regjeringer

Ingen sak viser dette tydeligere enn Fosen — vindkraftverkene på Storheia og Roan i Trøndelag, som Høyesterett 11. oktober 2021 enstemmig slo fast krenker reindriftssamenes rett til kulturutøvelse etter artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter.² Følg ansvarskjeden:

• 2010: Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) gir konsesjon til de to vindkraftverkene.³
• 2013: Olje- og energidepartementet stadfester konsesjonene i klagebehandlingen — daværende statsråd var Ola Borten Moe (Sp), i Stoltenberg-regjeringen (Ap/SV/Sp).³
• 2016–2020: Anleggene bygges og settes i drift — under Solberg-regjeringen (H/FrP/V/KrF).³
• Desember 2018: Mens anleggene er under bygging, ber FNs rasediskrimineringskomité (CERD) Norge stanse arbeidet på Storheia til en klage fra Samerådet er behandlet. Olje- og energidepartementet avslår — anmodningen er ikke rettslig bindende — og byggingen fortsetter.¹²
• 11. oktober 2021: Høyesterett kjenner vedtakene ugyldige — bare tre dager før Solberg-regjeringen går av.²
• 14. oktober 2021: Støre-regjeringen (Ap/Sp) tiltrer — og arver oppfølgingsansvaret for et brudd skapt under tidligere regjeringer.
• Ansvaret i departementet gikk fra Marte Mjøs Persen (Ap), olje- og energiminister fra oktober 2021, til Terje Aasland (Ap), som overtok 7. mars 2022.⁴

Legg merke til mønsteret: vedtaket som utløste bruddet ble fattet av en Sp-statsråd, anleggene ble bygd ut under en Høyre-ledet regjering, og oppgaven med å rydde opp falt på en Ap/Sp-regjering. Ansvaret er tverrpolitisk — men oppfølgingsplikten lå på den til enhver tid sittende regjeringen, uansett hvem som skapte problemet. Det er konsekvensen av at det er staten, ikke partiet, som er forpliktet.

Det skjerper bildet at staten ikke handlet i blinde. Allerede før anleggene sto ferdig, ba et FN-organ Norge om å vente — og advarselen ble lagt til side fordi den ikke var rettslig bindende. Da byggingen fortsatte, var det et valg, ikke et uhell.¹²

Og oppfølgingen tok tid. Det gikk rundt 16 måneder før regjeringen beklaget og erkjente et «pågående menneskerettsbrudd» (2. mars 2023), og 27–29 måneder før det forelå avtaler med de to siidaene (desember 2023 og mars 2024).⁵ Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) advarte underveis om at selve det å la være å reparere bruddet kan utgjøre et nytt menneskerettsbrudd.⁶

Finnes det et mønster?

Her er det fristende å trekke en stor konklusjon — at Norge gjentatte ganger lar høyesterettsdommer bli liggende. Det stemmer ikke, og det er verdt å si tydelig.

Det motsatte er nærmere sannheten: domstolenes uavhengighet står sterkt i Norge, og Stortinget styrket den i Grunnloven så sent som 21. mai 2024, da et tilnærmet enstemmig storting (168 stemmer) ga domstolene et helhetlig grunnlovsvern — blant annet et tak på 22 høyesterettsdommere, så ingen regjering kan «pakke» retten med egne folk.⁷ I den konkrete saken føyer staten seg så godt som alltid.

Det finnes derimot et dokumentert mønster av et beslektet slag — men det gjelder en annen domstol. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har felt Norge i rundt 24 barnevernssaker for brudd på retten til familieliv.⁸ Det er en ekte rekke av fellelser. Men her gikk oppfølgingen til slutt motsatt vei av Fosen: Norge endret praksis og retningslinjer, og Europarådets ministerkomité avsluttet den skjerpede overvåkingen fordi den var fornøyd med oppfølgingen.⁹

De to sakene sammen tegner det egentlige bildet. Ikke «staten ignorerer domstolene», men noe mer presist: gapet mellom å adlyde en dom og å følge den opp i tide. Barnevernssakene viser at oppfølging kan lykkes når viljen er der. Fosen viser hva som skjer når den lar vente på seg.

Tre grunner til at det gikk så ulikt

Hvorfor ble barnevernssakene rettet opp, mens Fosen ble stående? Tre forskjeller peker seg ut.

1. Kostnaden ved å rette opp. Å reparere Fosen-bruddet fullt ut betyr i siste instans å rive 151 turbiner i et av Europas største landbaserte vindkraftanlegg — å skrive av en milliardinvestering, miste daglig strømproduksjon og betale for riving. Folkerettsprofessor Geir Ulfstein har påpekt at reparasjon i folkeretten betyr å fjerne anlegget så langt det er nødvendig, med mindre riving ville være helt uforholdsmessig.¹³ Det er nettopp i den «uforholdsmessig»-vurderingen at pengene og strømmen får tyngde. Barnevernssakene hadde ingen tilsvarende verdier å skrive av. Avdekks vurdering: det økonomiske mottrykket gjorde det fristende å trenere.

2. Å gjøre om kontra å gjøre bedre. Barnevernssakene krevde å gjøre det riktigere neste gang — nye retningslinjer, opplæring, endret praksis framover. Fosen krever å omgjøre en ferdig, fysisk handling. Å reversere infrastruktur som allerede står og produserer, er tyngre enn å justere praksis — nær uavhengig av penger. (Avdekks vurdering.)

3. Hvem som kan tvinge fram oppfølging. Dette er kanskje den tyngste forskjellen. Barnevernssakene var dommer i Den europeiske menneskerettsdomstolen — folkerettslig bindende, med Europarådets ministerkomité som overvåket Norge under «forsterket tilsyn» til praksis var rettet, og som så avsluttet tilsynet.⁹ Fosen var en intern høyesterettsdom uten et slikt ytre apparat, og FN-komiteens (CERDs) anmodning om stans var ikke bindende.¹² Professor Hans Petter Graver har beskrevet Fosen som en case-studie i forholdet mellom utøvende og dømmende makt — i spenningsfeltet mellom demokrati og rettsstat.¹⁵ Den norske dommerforening, ved leder Kirsten Bleskestad, gikk så langt som å skrive til statsministeren og stortingspresidenten og advare om at tilliten til rettsstaten svekkes når selskaper som tapte i Høyesterett likevel kan fortsette driften på de ugyldige vedtakene — «særlig bekymringsfullt» fordi den berørte gruppen er det samiske folk.¹⁴ Avdekks vurdering: uten en ytre håndhevingsmekanisme hvilte oppfølgingen på regjeringens egen vilje — og da ble det økonomiske mottrykket utslagsgivende.

Kort sagt: pengene og strømmen var motivet for å vente; fraværet av en ytre stokk var muligheten til å gjøre det. Barnevernssakene hadde ingen av delene — og ble rettet opp.

Hvem håndhever dommen når regjeringen somler?

Her møter maktfordelingen sin egen svakhet. Domstolene er den minst mektige av de tre statsmaktene: de har verken politi, hær eller eget budsjett — bare dømmekraft. En domstol kan slå fast hva som er lov, men kan ikke selv tvinge regjeringen til å handle. Maktfordelingen er derfor ikke bygd på at den dømmende makten kan overkjøre den utøvende, men på det motsatte: at den utøvende makten frivillig bøyer seg. Lydigheten er en innarbeidet norm — ikke en mekanisk brems.

Når en regjering likevel somler, er det ikke domstolen som skal redde maktfordelingen. Det er de andre kontrollene som må slå inn:

• Stortinget. I et parlamentarisk system svarer regjeringen til Stortinget, ikke til domstolene. Stortinget kan felle en regjering gjennom mistillit — da har statsråden plikt til å innlevere avskjedssøknad, og Kongen må innvilge den (Grunnloven § 15).¹⁰ I ytterste konsekvens kan Stortinget reise riksrett mot en statsråd for brudd på de konstitusjonelle pliktene (§ 86).¹¹ (Riksretten er en egen domstol av høyesterettsdommere og stortingsvalgte medlemmer, som dømmer statsråder, høyesterettsdommere og stortingsrepresentanter for ulovlige forhold i embetet.) I Fosen-saken var det her presset kom — opposisjonen tok regjeringen i skole fra Stortingets talerstol.
• Offentligheten og pressen. Da de formelle kanalene gikk tregt på Fosen, var det den synlige aksjonen utenfor departementene — og kostnaden i omdømme — som utløste beklagelsen. Maktfordeling håndheves til sist av velgere og opinion.
• Jussen slutter ikke å bite. Et ugyldig vedtak blir ikke gyldig av at staten venter. Bruddet vokser i stedet — å la være å reparere kan i seg selv være et nytt menneskerettsbrudd⁶ — og nye søksmål og erstatningskrav kan følge. Tiden arbeider mot den passive regjeringen.

Det er likevel en viktig forskjell på treghet og åpen trass. Fosen var treghet: regjeringen avviste aldri dommen, men brukte år på å handle på den. Åpen trass — en regjering som rett ut nekter å følge en dom — har i praksis ikke skjedd i moderne Norge. Og nettopp derfor ville det vært en konstitusjonell krise: det finnes ingen hard mekanisme som kan tvinge den utøvende makten. Da står man igjen med bare normen. Det er den innsikten som ligger bak at Stortinget i 2024 styrket domstolenes grunnlovsvern⁷ — en lærdom fra land som Polen og Ungarn, der makthaverne uthulte domstolene innenfra.

Maktfordelingen «fungerer» altså ikke ved at domstolen har en knapp den kan trykke på. Den fungerer fordi alle de andre — Stortinget, pressen, velgerne, folkeretten — gjør det dyrt nok å la være å adlyde. Systemet korrigerer seg gjennom politikk og legitimitet, ikke gjennom makt. Domstolene leverer dommen; det er demokratiet rundt som må håndheve den.

Hvorfor det betyr noe

En rettsstat hviler på at også makthaverne er bundet av domstolene. Når en endelig dom blir adlydt på papiret, men ikke fulgt opp i praksis, settes nettopp dette på prøve — ikke for staten, men for dem dommen skulle beskytte. En rett du ikke får realisert, kan kjennes like maktesløs som ingen rett i det hele tatt.

Grunnloven gir domstolene rett og plikt til å felle dommen (§ 89), gjør den endelig (§ 88) og pålegger staten å sikre rettighetene (§ 92). Det den ikke gjør, er å sette en frist. Hvor raskt en dom blir til virkelighet, avgjøres derfor ikke av jussen alene — men av den politiske viljen i den regjeringen som til enhver tid sitter med ansvaret.

Betyr alt dette at penger får siste ord? Ikke i retten — der vant reindriftssamene enstemmig mot staten og en milliardindustri. Men når en motinteresse er konsentrert, allerede bygd og inntektsgivende, og det ikke finnes noen ytre mekanisme som tvinger staten til å handle, kan penger kjøpe tid — og tid kan tære bort en rett i praksis selv om den står fast i loven. Avdekks vurdering: det egentlig urovekkende ved Fosen er ikke at pengemakten slo jussen — den tapte i Høyesterett — men at rettsstaten vant uten å bli satt i kraft. Da spiller det mindre rolle hvem som formelt hadde rett.

Og internasjonalt? Forlikene ble omtalt som at menneskerettsbruddet «opphører», men om de faktisk reparerer det, er omstridt.⁶ Den rette ankeadressen for et spørsmål etter SP artikkel 27 ville vært FNs menneskerettskomité — men per nå er ingen slik Fosen-klage offentlig kjent.

Vil du lese mer om den konkrete saken? Se Avdekks gjennomgang av Fosen-dommen og turbinene som fortsatt går, og oversiktene våre over samerett og hvordan rettssystemet henger sammen.

1. Grunnloven §§ 88, 89 og 92 — lovdata.no
2. Høyesterett, dom 11. oktober 2021 (HR-2021-1975-S), sammendrag — domstol.no
3. «Fosen-saken — konflikt om vindkraftverk» (konsesjon NVE 2010, OED-vedtak 2013, utbygging 2016–2020) — Store norske leksikon
4. «Terje Aasland er ny olje- og energiminister» (regjeringsskifte i departementet 7. mars 2022) — regjeringen.no
5. «Regjeringens arbeid med oppfølging av Fosen-saken» (tidslinje: beklagelse 2. mars 2023, avtaler desember 2023 og mars 2024) — regjeringen.no
6. «Å ikke reparere menneskerettighetsbruddet i Fosen-saken er også et menneskerettighetsbrudd» (2023) — Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)
7. «Grunnlovsforslag vedtatt» — helhetlig grunnlovsvern for domstolene, vedtatt 21. mai 2024 — domstol.no
8. «EMD-dommer mot Norge» (oversikt over barnevernssaker) — Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)
9. «Europarådets ministerkomité fornøyd med Norges oppfølging av barnevernsdommene» — regjeringen.no
10. Grunnloven § 15 (parlamentarismen — plikt til å innlevere avskjedssøknad etter mistillitsvedtak) — lovdata.no
11. Grunnloven § 86 (Riksretten — hvem den dømmer og for hva) — lovdata.no
12. «Staten stanser ikke vindkraftutbygging, til tross for anmodning fra FN» (CERDs anmodning om midlertidig stans, desember 2018) — NRK
13. «Må vindmøllene på Fosen fjernes etter Høyesteretts dom?» (Geir Ulfstein om statens reparasjonsplikt og uforholdsmessighet) — Rett24
14. «Dommerforeningen kritiserer Regjeringen for ikke å følge opp Fosen-dommen» (leder Kirsten Bleskestad) — Rett24
15. «Fosen-saken: – Regjeringen har kjørt seg opp i et hjørne» (professor Hans Petter Graver om demokrati og rettsstat) — Altinget
16. «Reindriftas rettigheter og plikter» (reindriftsretten bygger på alders tids bruk, ekspropriasjonsrettslig vernet) — Statsforvalteren i Trøndelag
17. «Enighet i Fosen-saken: Ingen møller rives og minst 175 millioner til reindriften» (vetorett etter 2043, erstatningsbeite, kompensasjon) — Altinget